• 1 Vielle P., Pochet P. et Cassiers I. (dir), L’État social actif : vers un changement de paradigme ?, (...)

4La transformation de l’État providence, grosso modo à la fin des années 1970, début des années 1980, signifie aussi celle de la démocratie économique et sociale. Cette transformation a été perçue et décrite par des chercheurs à travers l’évolution du contenu de mesures telles que la diminution de la protection sociale ou la flexibilisation du marché du travail1. Or il y a tout un substrat institutionnel dont on a oublié qu’il a été mis en place volontairement pour établir de nouvelles relations entre les acteurs économiques. Nous mettrons donc ici l’accent, non pas sur le contenu des politiques, mais sur l’évolution de la manière dont la décision politique en matière économique a été encadrée.

• 2 Rosanvallon P., La démocratie inachevée. Histoire de la souveraineté du peuple en France, Paris, Ga (...)
• 3 Rosanvallon P., op. cit., p. 359 .

8La Belgique s’inscrit dans un courant qui touche tous les pays industrialisés2. Déjà au XIX^e siècle, l’idée se répand que la démocratie politique ne représente pas l’achèvement de l’œuvre des révolutionnaires et des réformateurs qui ont mis à bas l’Ancien Régime. La souveraineté du peuple doit trouver des prolongements dans l’ordre économique. L’expression de « démocratie industrielle » apparaît en France en 1848, notamment dans l’œuvre de Proudhon3.

• 4 Ibidem, p. 363.

9Après la Première Guerre mondiale se répand dans tous les pays industrialisés l’idée que la démocratie doit s’installer dans les entreprises : « Le projet d’étendre les principes de la démocratie à la sphère de l’économie va rencontrer à ce moment un formidable écho. Il mobilise des acteurs sociaux de premier plan et donne naissance à de véritables réformes. Il ne s’agit donc plus d’une simple formulation à consonance utopique, comme chez Proudhon cinquante ans plus tôt 4. »

• 5 Arcq É., La concertation sociale, Dossier n° 70, CRISP, Bruxelles, 2008, p. 11.

11Il faut certainement mettre en exergue le Projet d’accord de solidarité sociale de 1944 préparé dans la clandestinité pendant la Seconde Guerre mondiale par le Comité patronal-ouvrier. Les dirigeants patronaux et syndicaux et les hauts fonctionnaires qui le constituaient se sont penchés sur le visage social à donner au pays dès la fin des hostilités. Il repose sur le compromis suivant : d'un côté, les organisations de travailleurs reconnaissent le bien-fondé de l’économie de marché et la légitimité du pouvoir de gestion économique du chef d’entreprise ; de l’autre côté, les organisations d’employeurs reconnaissent que les travailleurs sont représentés légitimement par les organisations syndicales. Syndicats et organisations patronales se reconnaissent donc mutuellement comme interlocuteurs légitimes et exclusifs5.

• 6 « Le jeu des forces qui ont conditionné, dans l’après-guerre, les formes d’aide de la puissance pub (...)

15Tel est l’arsenal juridique que nous faisons entrer dans la démocratie économique et sociale. Les documents parlementaires de ces lois seront examinés sous cet angle. Ce corpus n’est certainement pas exhaustif. Il y a par exemple beaucoup d’autres lois d’aide à l’expansion économique. Nous n’avons mentionné ici que les premières en nous basant sur une synthèse que le CRISP a publiée en 19596. Nous avons aussi laissé de côté, bien qu’ils entrent dans notre sujet, l’ensemble des accords conclus et des institutions créées autour du thème de la productivité (Déclarations communes sur la productivité de 1954 et 1959, Office belge pour l’accroissement de la productivité, etc.) de même que la question du contrôle démocratique de certains secteurs stratégiques (énergie, finances). Rappelons enfin que nous nous limitons ici aux décisions politiques et que nous laissons de côté toute la littérature, celles des partis et des organisations professionnelles notamment, ayant plaidé en faveur de la mise en place d’une démocratie économique et sociale.

• 7 Projet de loi instituant les conseils d’entreprises, Rapport fait au nom de la commission du travai (...)
• 8 Ibidem.

16Le projet de démocratie économique et sociale comme complément de la démocratie politique trouve son écho en Belgique, on l’a dit, particulièrement après la Seconde Guerre mondiale : « Dans le mouvement d’idées qui a accompagné le formidable cataclysme qui s’est abattu sur le monde, la recherche d’une meilleure entente entre les forces du travail et le monde des chefs d’entreprises, l’accès incompressible des masses laborieuses à un standing meilleur, la reconnaissance de la dignité humaine et le concept de démocratie sociale comme complément indispensable de la démocratie politique, la formulation plus explicite des droits du travail, ont, dans ce pays comme dans tant d’autres, été le levain d’un renouveau qui devait se traduire à la libération du territoire par des revendications formelles7. » Ce texte adopte le ton du Projet d’accord de solidarité sociale de 1944. Il fait d’ailleurs référence aux travaux qui l’ont préparé : « Les cénacles clandestins qui assurèrent la permanence de la liberté intellectuelle et qui avaient sondé l’ampleur des problèmes d’après-guerre, mettaient l’accent sur la nécessité de réformes substantielles dont devait bénéficier le monde du travail. Le Comité patronal-ouvrier, notamment, dont l’influence sur l’évolution de notre législation sociale actuelle est incontestable, mais dont l’œuvre est loin d’être intangible, rédigeait le Projet d’accord de solidarité sociale8. »

• 9 Projet de loi portant organisation de l’économie, Exposé des motifs, Chambre des représentants, Doc (...)
• 10 Projet de loi portant organisation de l’économie, Rapport fait, au nom de la commission spéciale, p (...)
• 11 Projet de loi instituant les conseils d’entreprises, Rapport fait au nom de la commission du travai (...)

17Le législateur de l’époque semble avoir conscience d’être à un tournant de l’histoire : « Les grandes lois organiques de nos institutions ont été conçues par des esprits pénétrés de la philosophie politique qui a précédé ou suivi la Révolution française. (…) Quant aux rapports sociaux qu’engendre l’activité économique, ils sont en principe régis, exclusivement, par la libre volonté des individus, à l’exclusion de toute immixtion de l’État ; en somme, tout ce qui est économique relève du droit privé et le droit public doit y rester étranger.9 » Dans ce contexte traditionnel qui appartient au passé, l’État doit se limiter aux fonctions régaliennes (monnaie, impôts, défense, justice) et à la protection des libertés individuelles. C’est ce type de démocratie qu’il convient alors de compléter par une démocratie économique et sociale, en donnant aux travailleurs « la reconnaissance du rôle éminent qu’ils jouent dans la vie de la nation »10. Il est question de « l’abolition de la conception périmée du patronat de droit divin »11.

• 12 Projet de loi portant organisation d’une représentation officielle des activités de l’économie, Exp (...)

18Les contours de cette démocratie ne sont pas très précisément dessinés. On perçoit, à travers ce que laissent transparaître des textes parlementaires pourtant expurgés de tout style militant, qu’il s’agit plus d’une aspiration venant du mouvement ouvrier que d’une doctrine élaborée de droit public. Mais nombreuses sont les allusions au fait que les attributions souveraines de l’État ne doivent pas être entamées par les nouveaux organes à créer. Les organes constitutionnels de l’État doivent pouvoir continuer à jouer pleinement leur rôle de décision. La fonction première, qui semble faire l’unanimité, de ces nouveaux organes est d’informer les décideurs politiques et les chefs d’entreprise. Car deux écueils sont à éviter, d’une part l’étatisme (pas de confusion entre les intérêts privés et l’intérêt général) et d’autre part le corporatisme (pas de pouvoir réglementaire aux institutions de la démocratie économique et sociale). Si les organes de la démocratie économique et sociale ne doivent pas être de simples organes d’exécution des décisions politique, « il serait dangereux, par contre, [de leur] accorder un pouvoir réglementaire. Il faudrait craindre que l’égoïsme professionnel ne nuise à l’intérêt général »12.

• 13 Projet de loi portant organisation de l’économie, Exposé des motifs, Chambre des représentants, Doc (...)
• 14 Rapport de la Commission du travail et de la prévoyance sociale chargée d’examiner le projet de loi (...)

19C'est pourquoi il convient de créer des organes à compétence essentiellement consultative. Le futur Conseil central de l’économie, par exemple, aura une « compétence (…) d’ordre strictement consultatif et, pour que les pouvoirs publics soient exactement informés sur les opinions du monde économique, ses avis ne se borneront pas à traduire le sentiment de la majorité, mais exprimeront les différents points de vue exposés en son sein. (…) Ses avis (…) s’imposeront aux autorités publiques avec tout le crédit qui s’attache à l’affirmation du monde économique tout entier »13. De même pour les conseils professionnels à créer au niveau des branches d’activité. De même également pour le futur Conseil national du travail, qui « doit être un organe de conciliation, il doit s’appliquer à trouver des solutions de synthèse, dont les autorités constitutionnelles devront s’inspirer »14.

• 15 Rapport de la Commission des affaires économiques chargée d’examiner le projet de loi portant organ (...)
• 16 Ibidem, p. 4.

20Le rôle strictement consultatif des nouveaux organes de la démocratie économique et sociale est affirmé particulièrement dans le rapport de la Commission des affaires économiques du Sénat concernant le projet de loi portant organisation de l’économie. Ce rapport est l’œuvre du social-chrétien P. van Zeeland et tranche considérablement par rapport au rapport de la Commission spéciale de la Chambre, dont le rapporteur est le socialiste E. Leburton. Le rapport van Zeeland situe l’objectif du projet de loi non dans l’ordre politique d’une démocratie économique à installer, mais dans l’ordre économique à améliorer : « Le but que recherchent toutes ces dispositions, c’est de favoriser l’esprit de collaboration qui doit régner entre tous les facteurs de production. À la faveur de cet esprit, grâce à une meilleure entente, grâce à une psychologie plus confiante de part et d’autre, grâce éventuellement aux suggestions positives issues des contacts, l’espoir peut naître que la production elle-même s’en trouve favorablement influencée »15. Le rapport insiste : « En ce qui concerne les Conseils de portée générale (Conseil central de l’économie et conseils professionnels), il ne peut y avoir de confusion. Leur rôle est bien défini. Ce sont des organes consultatifs. Ils sont appelés à éclairer d’une part les pouvoirs publics, d’autre part les forces libres de l’économie. Ils n’empiètent en rien sur l’autorité finale des organes politiques. Ceux-ci gardent la décision entièrement dans leurs mains16. »

• 17 Projet de loi portant organisation de l’économie, Exposé des motifs, Chambre des représentants, Doc (...)

23Faire entrer la démocratie dans l’ordre économique, c’est, pour les acteurs politiques de l’époque, résoudre la contradiction entre, d’une part, un pouvoir politique basé sur l’égalité entre les citoyens et, d’autre part, l’inégalité entre travailleurs et détenteurs de capitaux : « Le développement parallèle de la démocratie et du capitalisme portait (…) en lui les germes d’une évidente contradiction. »17 Le rapport Leburton sur le projet de loi portant organisation de l’économie insiste sur le consensus qui s’est dégagé à ce sujet au Parlement : « Les affirmations, par les différents groupes représentés à la commission [parlementaire], de leurs positions respectives, ont différé sur plus que des nuances. Pourtant, l’exposé des motifs du projet gouvernemental qui constitue une exégèse commune à ceux qui veulent promouvoir le progrès économique et social n’a pas suscité de grandes discussions.

• 18 Projet de loi portant organisation de l’économie, Rapport fait, au nom de la commission spéciale, p (...)

26Le caractère politique aussi bien que la portée sociale de cette évolution doivent être soulignés, car elle constitue le lieu géométrique par où passent certaines grandes idées de ce temps. »18

• 19 Ibidem, p. 12-13.

27L’inégalité économique a été renforcée par l’évolution d’un capitalisme de libre concurrence vers un capitalisme dominé par les holdings, les monopoles et les cartels. De son côté, l’État a déjà pris les devants en établissant les bases d’une protection sociale, en menant une politique d’aide et de protectionnisme et en nationalisant, à l’occasion, certaines grandes entreprises non rentables. Mais cela ne suffit pas, l’économie doit désormais être « organisée », être l’objet de « réformes de structure ». Les « conditions et principes de l’organisation de l’économie » sont énumérés dans le rapport Leburton. Citons-les tels quels, en demandant l’indulgence du lecteur pour les redites et en nous réservant la possibilité de revenir par après sur certains d’entre eux : « 1. Les Conseils doivent être représentatifs ; 2. Les Conseils doivent être purement consultatifs ; 3. Les Conseils doivent s’appuyer sur les grandes organisations libres ; 4. Les Conseils doivent être paritaires ; 5. Les Conseils doivent disposer de Secrétariats techniques ; 6. Les Conseils sont institués pour le secteur privé de l’économie19. »

• 20 Rapport de la Commission des affaires économiques chargée d’examiner le projet de loi portant organ (...)

28L’objectif de cette organisation est de pacifier l’économie. Ceci est particulièrement mis en avant par les sociaux-chrétiens, comme on le voit à travers le rapport van Zeeland relatif au projet de loi portant organisation de l’économie : « Le but que recherchent toutes ces dispositions, c’est de favoriser l’esprit de collaboration qui doit régner entre tous les facteurs de production. À la faveur de cet esprit, grâce à une meilleure entente, grâce à une psychologie plus confiante de part et d’autre, grâce éventuellement aux suggestions positives issues des contacts, l’espoir peut naître que la production elle-même s’en trouve favorablement influencée20 ».

• 21 Projet de loi portant organisation de l’économie, Rapport fait, au nom de la commission spéciale, p (...)
• 22 Ibidem.
• 23 Projet de loi organisant l’initiative économique publique. Exposé des motifs, Sénat, Doc. parl. n°  (...)
• 24 Projet de loi portant organisation de l’économie, Rapport fait, au nom de la commission spéciale, p (...)

29Il ne faut pas se résigner « devant le jeu naturel des “lois de l’économie” [mais faire] place à une volonté de libérer l’homme des incertitudes économiques, de variations monétaires, de la technique asservie au profit21 ». L’économie nationale ne peut plus être sous l’influence des seuls intérêts particuliers. L’État doit être l’interprète de l’intérêt général. L’économie doit être mise « au service de l’homme et des valeurs humaines22 ». Cette méfiance envers les lois du marché est aussi à la base de la décision de permettre à l’État, puis plus tard aux régions, de prendre des initiatives économiques publiques, pas seulement en soutenant l’investissement privé, mais en se substituant à lui « lorsqu’il apparaît à l’évidence que le secteur privé reste en défaut de les réaliser23 ». Le défi de ces réformes est cependant de les réaliser sans remettre en cause la propriété privée des moyens de production et d’échange, donc sans nationalisation, et sans remettre en cause la notion de profit24.

• 25 Projet de loi portant organisation de l’économie, Exposé des motifs, Chambre des représentants, Doc (...)

30Autre raison d’agir : le pouvoir économique outrepasse son domaine jusqu’à envahir celui du pouvoir politique. Plusieurs textes de l’époque reconnaissent l’existence d’un tel empiétement, qu’il convient de corriger. Par exemple, « le progrès des techniques industrielles et la concentration financière assurent à quelques-uns une puissance économique qui participe, en fait, du pouvoir politique, dès lors autrement partagé et exercé que la démocratie ne l’exige25 ».

• 26 Ibidem, p. 3.
• 27 Projet de loi portant organisation d’une représentation officielle des activités de l’économie, Exp (...)
• 28 Projet de loi portant organisation de l’économie, Rapport fait, au nom de la commission spéciale, p (...)

31Une représentation organisée des intérêts généraux du monde économique auprès du pouvoir politique doit aider l’État à donner une forme rationnellement organisée à l’économie, c’est-à-dire à « subordonner l’activité économique aux intérêts généraux26. » Il s’agit d’organiser rationnellement l’économie en vue du bien commun : « En vue de réaliser une politique économique rationnelle, il importe que toutes les activités productrices et distributrices de la nation soient tenues dans un état d’harmonie réciproque. Et l’on peut avancer que, du point de vue économique, l’intérêt général de la collectivité procède essentiellement du maintien de pareille harmonie. »27 La foi en la possibilité d’organiser rationnellement l’économie en vue du bien commun, mais sans tomber dans un dirigisme suspect, est explicite : « Cette profession de foi dans l’économie “dirigée”, “conseillée”, “organisée” ou “orientée” suppose le recours à des moyens rationnels et conformes aux exigences de ce temps. Elle ne s’identifie en rien avec la caricature de “dirigisme” qu’une économie en état de pénurie avait provoqué, comme un mal auquel on ne pouvait échapper. »28

• 29 Proposition de loi concernant l’organisation et le fonctionnement du Conseil national du travail, D (...)
• 30 Ibidem , p. 2.

32Le besoin de rationalisation de la représentation des intérêts touche aussi le domaine social. Ainsi, la création du Conseil national du travail en 1952 est présentée comme la poursuite des réformes de structure instaurées par la loi du 20 septembre 1948 portant organisation de l’économie29. Une architecture comprenant une double pyramide d’institutions, économiques d’une part, sociales d’autre part, répond à cette rationalité : « À l’organisation économique formée par les conseils professionnels et le Conseil central de l’économie, correspond, dès lors, une organisation sociale formée par les commissions paritaires et le Conseil national du travail. »30

• 31 Projet de loi de cadre portant organisation de la planification et de la décentralisation économiqu (...)

33Plus tard, l’instauration de la programmation économique répondra également à un besoin de rationalisation, mais cette fois dans l’octroi des aides à l’expansion instaurées tout au long des années 1950. De même, le passage à la planification économique répond aussi à ce souci de rationalité. Face au déclin économique de certains secteurs ou de certaines régions, il faut mener une politique économique active et préoccupée de résultats en termes de sécurité d’emploi et d’équipements et services dans l’ensemble du pays. Le plan sera l’instrument rationnel de la politique économique qui embrassera « toutes les activités et décisions susceptibles de répercussions économiques et sociales, quel que soit le secteur, public ou privé, industriel ou financier, qu’elles concernent, et quel que soit le niveau, national ou régional, où [cette politique] s’exerce31. »

• 32 Projet de loi portant organisation de l’économie, Rapport fait, au nom de la Commission spéciale, p (...)
• 33 Une exception interviendra plus tard pour l’élection des représentants des cadres au conseil d’entr (...)

34Paritarisme et représentativité des organisations appelées à siéger dans les nouveaux organes de la démocratie économique et sociale sont deux conditions à respecter dans sa mise en œuvre institutionnelle. Le paritarisme consiste à mettre en présence, sur pied d’égalité, c’est-à-dire en nombre égal, des représentants issus du monde patronal et des représentants du monde syndical. Il s’agit de « garantir la parité entre le capital et le travail, ou plus concrètement entre les deux grandes forces économiques, pas nécessairement antagonistes : ceux qui détiennent les moyens de production et ceux qui les mettent en œuvre sans les posséder32. » La représentativité des organisations est leur degré d’affiliation effective par rapport au nombre d’affiliations potentielles. La liberté d’affiliation est un principe de base fortement affirmé à l’époque pour se démarquer des modes corporatistes d’organisation de l’économie existant dans d’autres pays et de l’expérience temporaire des conseils professionnels instaurés dans l’immédiat après-guerre dans une courte période en vue de la reconstitution de l’appareil productif démantelé pendant la guerre. Des procédures sont mises en place pour apprécier la représentativité des organisations patronales sectorielles. Du côté des travailleurs, le taux élevé de syndicalisation du pays a permis de considérer comme représentatives les trois grandes organisations interprofessionnelles (Fédération générale du travail de Belgique, Confédération des syndicats chrétiens de Belgique, Centrale générale des syndicaux libéraux de Belgique). Cette représentativité une fois établie, la démocratie économique et sociale repose d’une part sur le respect de la liberté d’affiliation, et d’autre part sur l’acceptation tacite que, du côté patronal, toutes les entreprises d’un secteur, même celles qui ont choisi de ne pas s’affilier à une organisation patronale, sont représentées par elle, et, du côté syndical, que l’ensemble des travailleurs, même ceux qui ne sont pas affiliés à une organisation syndicale, sont représentés par elles. Au niveau des entreprises, la représentativité des travailleurs appelés à siéger dans les conseils d’entreprise est assurée par un mécanisme électoral (les élections sociales, qui se tiennent à partir de 1950). Le lien avec les autres niveaux de la démocratie économique et sociale est assuré par le fait que seules les trois grandes organisations syndicales représentatives peuvent déposer des listes de candidats aux élections sociales33.

• 34 Projet de loi portant organisation de l’économie, Exposé des motifs, Chambre des représentants, Doc (...)

36Grâce aux réformes sociales de l’entre-deux-guerres, le statut des travailleurs a fortement changé par rapport au XIX^e siècle. L’évolution du droit du travail a permis de réglementer les conditions d’embauche, la durée du travail et les modalités d’exécution de celui-ci. Les organes de négociation paritaires ont été le cadre de la négociation d’une hausse des rémunérations. Un début de sécurité sociale a été mis en place. La sécurité et l’hygiène dans les entreprises se sont améliorées. Pourtant, l’entreprise, c’est-à-dire le lieu même où ces réformes s’appliquent, est restée intacte : « La structure interne de l’entreprise n’a pas changé. L’assiette juridique de l’entreprise repose toujours sur la notion traditionnelle de la propriété ainsi que sur les contrats civils de société, de prêt et de louage de services. La tâche du législateur de demain sera de remplacer ce substratum contractuel par l’idée de l’institution qui permettra de fondre harmonieusement au sein de l’entreprise les forces sociales qui concourent à la réalisation de son objet, sans que l’une de ces forces ne puisse subjuguer l’autre. »34

• 35 Projet de loi instituant les conseils d’entreprises, Exposé des motifs, Chambre des représentants, (...)
• 36 Ibidem, p. 10.
• 37 Projet de loi instituant les conseils d’entreprises, Rapport fait au nom de la commission du travai (...)

39Le but de collaboration sous la forme d’une cogestion est poursuivi, on l’a déjà vu, par le monde chrétien. Mais en 1946, le projet de loi instituant les conseils d’entreprise, déposé au nom du gouvernement par le socialiste L.-É. Troclet, assume aussi entièrement cette conception : « L’institution des conseils d’entreprise a un but éminemment pacificateur. Elle veut, en établissant des contacts réguliers entre le chef d’entreprise et des représentants de son personnel, développer un esprit de collaboration et de coopération. »35 Le projet d’instituer des conseils d’entreprise est le point de rencontre entre les revendications de la FGTB et la nécessité de collaboration reconnue par les employeurs et le monde social-chrétien dont fait partie la CSC. Un consensus s’établit sur la nécessité de reconnaître le besoin des travailleurs de jouer un rôle dans la vie économique. C’est également un besoin de considération36. Mais, du côté de la FGTB, la cogestion de l’appareil économique est en outre vue comme une préparation des travailleurs à « la gestion autonome des entreprises socialisées37. » Au-delà de la collaboration ou de la cogestion, c’est donc pour un certain nombre d’acteurs l’autogestion qui se profile comme le but de la démocratie dans l’entreprise.

• 38 Rappelons que le Projet d’accord de solidarité sociale était explicite à ce sujet : « Les travaille (...)
• 39 Projet de loi instituant les conseils d’entreprises, Rapport fait au nom de la commission du travai (...)

40Quoi qu’il en soit des attentes des uns et des autres, les craintes du patronat de voir leur autorité légale contestée par la nouvelle législation sont prises en compte par la nouvelle législation. Les documents parlementaires ont tenu à y faire écho en reproduisant un extrait du discours de M. Cornil, administrateur délégué de la Fédération des industries belges (ancêtre de la FEB actuelle) à la Conférence nationale du travail du 13 mai 1946 : « L’autorité du chef d’entreprise et de ses collaborateurs investis de certains pouvoirs dans l’échelle hiérarchique de l’entreprise ne peut être compromise et vous l’avez formellement reconnu38. Cette autorité ne peut subsister que dans une atmosphère de confiance réciproque… Nous voulons confirmer ici que dans notre esprit les conseils d’entreprise seront des organes de conciliation et de collaboration qui doivent siéger dans le calme, à l’abri des passions politiques. »39

• 40 Projet de loi portant organisation de l’économie, Exposé des motifs, Chambre des représentants, Doc (...)
• 41 Rapport de la Commission des affaires économiques chargée d’examiner le projet de loi portant organ (...)
• 42 Ibidem. Ajoutons que les réformes de structures de l’époque ont compris également l’institution du (...)

41Aussi, le conseil d’entreprise « devra-t-il se borner (…) à exercer, à cet égard, un pouvoir d’avis et de suggestion, la responsabilité de la gestion technique et de l’entreprise devant rester, en principe, l’apanage du chef d’entreprise40 ». Le rapport van Zeeland se veut rassurant à l’intention des employeurs : « Il ne peut y avoir d’autorité sans responsabilité ; ni, inversement, de responsabilité sans autorité. L’employeur garde l’autorité, et par conséquent, la responsabilité aussi bien de la marche que du succès ou de l’échec de l’entreprise. »41 En contrepartie, les travailleurs devront être correctement informés sur la marche de l’entreprise par des informations périodiques et la communication des documents comptables42.

• 43 Comme en atteste le Rapport préliminaire général sur la réorientation économique de la Belgique pub (...)
• 44 Ibidem, p. IV.

43L’interventionnisme de l’État a longtemps été jugé par les chefs d’entreprise comme antiéconomique, comme un élément perturbateur du fonctionnement normal du marché. Dans les années 1930 ont cependant émergé des formes d’interventionnisme visant la « réorientation économique »43 du pays. Celles-ci se sont fortement développées après la Seconde Guerre mondiale. Elles consistent principalement en la garantie de l’État à certains prêts accordés par les institutions financières aux entreprises, en la prise en charge temporaire par l’État des intérêts des emprunts contractés par des entreprises, en des subventions pour l’acquisition de bâtiments industriels, en l’achat ou la construction de bâtiments par l’État, et en des exonérations fiscales. Les années 1950 voient l’élargissement rapide de ces formes d’aide. Leur champ d’application devient aussi plus important. Davantage de secteurs sont couverts. L’État est appelé à soutenir l’extension et la rationalisation des entreprises. « Les grands intérêts économiques ou sociaux deviennent l’intérêt économique général et celui-ci comprend, en plus, le développement de l’équipement économique du pays – concept très large – et l’équipement de recherche scientifique. »44 L’industrie, l’artisanat, le commerce et l’agriculture sont concernés. On passe de mesures temporaires à des mesures permanentes. Les zones géographiques à aider se multiplient. Le levier d’aide le plus utilisé, mais aussi le plus demandé par la grande industrie comme par les classes moyennes, est le dégrèvement fiscal. Cette évolution, y compris le dégrèvement fiscal, reçoit une approbation quasi générale, même de la part des organisations syndicales.

• 45 Cf. par exemple Projet de loi concernant l’aide à la création, à l’extension et à la rationalisatio (...)

44L’exposé des motifs des projets de loi d’aide aux entreprises comprend souvent une profession de foi dans l’économie de marché et une affirmation du rôle supplétif de l’État. Ce dernier n’entend pas se substituer à l’initiative privée, ni biaiser la libre concurrence, vue comme l’une des bases de la prospérité du pays, mais entend se ménager la possibilité de soutenir et de favoriser les initiatives intéressantes qui se feraient jour45.

• 46 Avis du Conseil central de l’économie du 27 mai 1959 relatif à la programmation de l’économie.
• 47 Arrêté royal du 14 octobre 1959 portant création d’un Bureau de programmation économique, Exposé de (...)

47C'est pourquoi le Conseil estime qu'il est désormais nécessaire de recourir davantage, dans la politique économique et sociale, aux techniques modernes mises à la disposition des gouvernants par la science économique. Il considère notamment qu’une programmation bien comprise de l'économie rendrait possible la conduite d’une politique économique et sociale plus efficiente et plus cohérente, et permettrait au secteur privé de prendre les décisions qui lui incombent en meilleure connaissance de cause. »46 Il s’agit de rendre plus rationnelle la politique économique du gouvernement, dont les mesures ont « trop souvent […] pour objet de remédier hâtivement à des situations difficiles au fur et à mesure que celles-ci se présentent47 ».

• 48 « La programmation économique (I) », Courrier hebdomadaire, n° 153, CRISP, 1962.

48La nouvelle institution créée est une sorte de bureau d’études composé d’experts hautement qualifiés. Elle est chargée de contribuer à fixer les objectifs généraux de la politique économique, le programme de développement économique et social, le plan des investissements publics et les prévisions quant aux investissements privés ainsi que des indications sur les perspectives des différents secteurs de la vie économique. Vis-à-vis du secteur privé, la programmation n’est que théorique et purement volontariste, mais elle comporte un aspect de négociation : « Dans la mesure par exemple où un secteur industriel admet que sa production doit augmenter en moyenne d’un certain pourcentage chaque année, il considérera à certains égards qu’il s’agit là d’une forme de négociation : d’une part il peut espérer obtenir ainsi de l’État certaines faveurs, d’autre part, du point de vue de l’opinion publique, il prend plus ou moins implicitement l’engagement de réaliser ce taux. »48

• 49 Arrêté royal n° 64 du 10 novembre 1967 organisant le statut des sociétés à portefeuille et leur ass (...)
• 50 Ibidem.

51L’instauration d’une concertation économique tripartite n’est pas la seule réforme importante à accompagner la programmation. Il faut encore citer une mesure prise quelques années après la création du Bureau de programmation économique et qui complète la démocratie économique et sociale en appelant des acteurs économiques restés jusque-là absents de la scène. Il s’agit de ceux qui occupent le lieu même du pouvoir économique, lieu qui, dans une économie de groupes d’entreprises, se situe dans la société de tête du groupe, souvent une société à portefeuille ou holding, qui contrôle l’ensemble de ses filiales et sous-filiales. Le paritarisme met en présence les représentants patronaux et syndicaux, mais pas les membres, en tant que tels, du conseil d’administration de ces entités dont le pouvoir de décision, notamment en matière d’investissement ou de désinvestissement, est essentiel. C’est ce que va prendre en compte l’arrêté royal n° 64 du 10 novembre 1967 organisant le statut des sociétés à portefeuille et leur association à la programmation économique. L’association des holdings à la programmation de l’économie « apparaît comme hautement souhaitable49 » pour deux raisons. Tout d’abord, « dans le cadre de la programmation conçue comme une action indicative pour l’ensemble des partenaires économiques et sociaux, une information du Bureau de programmation économique sur les projets fondamentaux des sociétés à portefeuille s’avère fréquemment indispensable ». Ensuite, « dans de nombreux secteurs industriels, ces sociétés constituent de véritables centres de décision qu’il est indispensable d’associer dans les discussions des politiques globales, dès lors que l’on s’oriente vers une économie largement concertée50 ».

• 51 Ibidem.

52L’arrêté n° 64 vise notamment à « assurer une information correcte des associés [c’est-à-dire les actionnaires des sociétés à portefeuille] et du public, en général, sur la structure et l’activité de ces sociétés ». C’est la Commission bancaire qui sera chargée de surveiller le respect de cette obligation d’information. Concernant leur association à la programmation économique, il est prévu (art. 10) que ces sociétés « communiquent chaque année au Bureau de programmation économique, à sa demande, une documentation sur leurs projets d’investissements et sur ceux de leurs filiales et de leurs sous-filiales. Cependant, cette communication ne pourra revêtir qu’un caractère global quand il s’agit d’un programme de recherche technologique ou appliquée. Les membres du Bureau de programmation économique et son personnel ne peuvent se livrer à aucune divulgation des informations dont ils ont connaissance en application du présent article51 ».

• 52 « Le Bureau du plan et le plan 1971-1975 », Courrier hebdomadaire, n° 520-521, CRISP, 1971, pp. 2-7

53Après une décennie, le bilan de la programmation économique est relativement négatif. Du point de vue institutionnel, il semble que le statut du Bureau de programmation économique ne lui permette pas d’être efficace face à une certaine passivité de l’administration et au cloisonnement des compétences ministérielles, notamment entre les Travaux publics et les Affaires économiques. Du point de vue de la démocratie économique et sociale, il suscite la déception des organisations syndicales, car, si elles sont associées à l’élaboration des programmes, c’est à un moment où rien ne peut plus être modifié sans mettre en péril la cohérence de l’ensemble. Ensuite, rien n’est prévu concernant le suivi des programmes. Troisièmement, voulant préserver leur zone d’autonomie de la négociation salariale de leurs centrales professionnelles, les syndicats refusent d’étendre la programmation aux aspects sociaux. D’autres raisons sont encore pointées. On observe, par exemple, du point de vue économique, un déphasage conjoncturel par rapport aux prévisions. Enfin, un divorce apparaît entre les programmes globaux et la dimension régionale de la politique économique qui est de plus en plus revendiquée52.

• 53 Projet de loi de cadre portant organisation de la planification et de la décentralisation économiqu (...)
• 54 Pour deux d’entre eux, ces conseils s’appuient sur des organes existants, créés sous la forme d’asb (...)

54Une réforme de la programmation est entreprise. Elle va déboucher sur la création du Bureau du plan par la loi du 15 juillet 1970 portant organisation de la planification et de la décentralisation économique53. La portée du plan est beaucoup plus grande que celle de la programmation. Il est impératif pour les pouvoirs publics et se traduit annuellement dans les budgets. Il est de nature contractuelle pour les entreprises qui reçoivent des incitants de l’État en contrepartie des engagements pris par elles en vue d’exécuter le plan. Il est indicatif pour le surplus. Du point de vue de la démocratie économique, la réforme prévoit la consultation des interlocuteurs sociaux à un moment plus précoce de l’élaboration du plan, à savoir sur un document préparatoire appelé les « options du plan ». Il est prévu que le Comité national de l’expansion économique reçoive des rapports sur l’exécution du plan. Cela est censé répondre aux demandes des syndicats d’être associés au suivi de l’exécution du plan. Par ailleurs, la planification s’accompagne d’une décentralisation économique pour laquelle de nouveaux organes de démocratie économique sont créés, à savoir les conseils économiques régionaux54 et les sociétés de développement régional.

• 55 « Le Bureau du plan et le plan 1971-1975 », op. cit., p. 17.

55La planification économique connaît des difficultés du même ordre que la programmation durant la décennie précédente. Le phénomène n’est pas propre à la Belgique, mais est également sensible dans d’autres pays d’Europe occidentale. L’élaboration du plan quinquennal, avec la multiplication des étapes de consultation nationale et régionale, s’avère très lourde. Les facteurs constitutifs de la croissance économique sont d’une complexité croissante. Le développement économique glisse vers le secteur tertiaire, qui se prête mal à une planification. La grande industrie est plus en proie à la rationalisation que désireuse de plans d’investissements. L’économie s’internationalise et le pouvoir supranational des Communautés européennes fait perdre de l’autonomie de décision à l’État belge, lui-même en proie aux forces centripètes de la décision politique exercée par les régions. Mais la crédibilité du plan peut elle-même être questionnée : des décisions politiques de portée économique sont prises sans référence au plan55.

• 56 Projet de loi organisant l’association des holdings à la planification économique, modifiant le sta (...)

56Paradoxalement, on semble toujours croire en la perfectibilité du plan. Concernant l’association des holdings à la planification, il s’avère que l’arrêté royal n° 67 du 10 novembre 1967 n’a pas rempli son rôle. Pour des raisons techniques, « sur base du recensement établi par la Commission bancaire […] l’ensemble des sociétés inscrites, de leurs filiales et sous-filiales et des sociétés sur lesquelles elles exercent un contrôle, ne couvre que de façon variable et encore très imparfaite, les différents secteurs de l’activité économique que le législateur de 1967 voulait associer à l’élaboration et à l’exécution de la planification56 ». La loi du 20 janvier 1978 organisant l’association des holdings à la planification économique et modifiant le statut des sociétés à portefeuille vise à corriger cet inconvénient. Le législateur tente ainsi de donner un ultime parachèvement à l’édifice institutionnel de la planification alors même que le taux de chômage atteint un niveau record et que la crise économique prend de plus en plus l’allure d’une crise structurelle.

• 57 Ibidem.

57Du point de vue qui nous occupe ici, à savoir la démocratie économique et sociale, « un obstacle majeur semble contrarier une véritable démocratisation du plan : comment pouvoir disposer d’alternatives de cohérence, à tous les niveaux importants, afin de permettre des choix en connaissance de cause sans remettre en question l’ensemble du plan. La première difficulté est technique : calculer de telles alternatives, à tous les niveaux importants, suppose à la fois une connaissance approfondie des besoins et la maîtrise des “modèles” de politique économique et sociale extrêmement perfectionnés. Mais la principale difficulté est sans doute politique : il y a des choix que le gouvernement et/ou les partenaires sociaux ne veulent pas faire sur la place publique57. »

• 58 L’initiative économique publique, Dossier pédagogique documentaire, CRISP, novembre 1977, p. 43-46.

58À la fin de la décennie 1970, la réponse politique à la crise économique engendrée par la fin des accords de Bretton Woods et par la crise pétrolière se déroule sur fond de forte instabilité gouvernementale. De plus, à partir de 1980, la montée en puissance des régions comme entités politiques autonomes transmet le destin de la planification dans les mains des autorités régionales devenues compétentes pour la politique économique. Le plan 1976-1980 n’est jamais adopté formellement par le Parlement. Le Comité national de l’expansion économique ne se réunit plus depuis 1975. L’une des dernières réunions (si pas la dernière), le 28 avril 1975, témoigne d’un désaccord profond entre les représentants syndicaux et patronaux concernant la réforme de la Société nationale d’investissement, créée en 1962 et que les syndicats voudraient voir transformer en véritable holding public capable de se substituer à l’initiative privée défaillante58.